Ombudsman. Il difensore civico
di Roberto Maurizio
di Roberto Maurizio
Definizione
L’Ombudsman è il difensore del consumatore. Il consumatore è colui che spende e risparmia ciò che ha guadagnato. I lavoratori, dipendenti o indipendenti, gli imprenditori, pubblici o privati, e percettori di rendita, quelli che investono i loro risparmi in azioni e obbligazioni private o in titoli di Stato, sia sul proprio territorio che su quello di un paese straniero o nei paradisi fiscali (cioè entità geografiche nelle quale non viene esercitato nessun controllo fiscale). Il difensore civico è, quindi, una figura di garanzia a tutela del consumatore. Il suo compito è di accogliere i reclami non accolti in prima istanza dall'ufficio reclami del soggetto che eroga un servizio.
Etilomogia: l’uomo che funge da tramite
Il termine deriva da un ufficio di garanzia costituzionale istituito in Svezia nel 1809. Letteralmente esso significa "uomo che funge da tramite". In Italia è utilizzato, in particolare, in ambito bancario. Pur essendo previsto nella pubblica amministrazione dalle leggi 59 e 127 del 1997 (le cosiddette leggi Bassanini) esse non hanno avuto ancora una realizzazione compiuta per quanto riguarda il difensore civico. All’interno della dottrina giuridica l’istituto dell’Ombudsman e la sua evoluzione sono ancora fonte di discussione. Se parte di essa ritiene che si possa parlare di Difensore Civico in senso proprio soltanto a partire dal XIX secolo, prendendo quindi come riferimento il primo Ombudsman, quello nato in Svezia, esiste un’altra parte della dottrina che invece fa risalire questa particolare istituzione a tempi remoti.
L’Ombudsman nella storia
La ricerca storica sull’esistenza di figure istituzionalmente preposte, nel passato, a vigilare sul buon andamento dell’attività amministrativa e a tutelare le persone dagli abusi commessi dai funzionari pubblici, aiuta a comprendere meglio e ad inquadrare correttamente la figura del Difensore Civico. Lo studio della progressiva evoluzione storica dell’istituto evidenzia indubitabilmente che molte prerogative, riconosciute oggi all'Ombudsman, sono sorprendentemente affini e talvolta identiche a quelle di figure istituite presso molte città dell’Impero Romano sin dai primi secoli dell’era cristiana. Secondo alcuni, infatti, le prime figure pubbliche analoghe debbono essere riconosciute già nel III secolo d.C., con particolare riferimento sia agli έκδικτοι (ecdici) che ai σύνδικοι (syndici), funzionari collocati in uno spazio intermedio tra comunità locale e strutture periferiche dello Stato romano che esercitavano funzioni peculiari in gran parte molto simili a quelle attribuite attualmente all'Ombudsman. Questa istituzione romana era nota comunemente con il nome di Defensor Civitatis ed essa continuò ad essere presente nella cultura del tempo sino allo scomparire di entrambi gli imperi d’occidente ed oriente (in alcuni casi la figura del Defensor Civitatis rimase ancora all’interno dell’amministrazione, si pensi agli ostrogoti, ma successivamente andò oscurandosi).
L’Ombudsman è il difensore del consumatore. Il consumatore è colui che spende e risparmia ciò che ha guadagnato. I lavoratori, dipendenti o indipendenti, gli imprenditori, pubblici o privati, e percettori di rendita, quelli che investono i loro risparmi in azioni e obbligazioni private o in titoli di Stato, sia sul proprio territorio che su quello di un paese straniero o nei paradisi fiscali (cioè entità geografiche nelle quale non viene esercitato nessun controllo fiscale). Il difensore civico è, quindi, una figura di garanzia a tutela del consumatore. Il suo compito è di accogliere i reclami non accolti in prima istanza dall'ufficio reclami del soggetto che eroga un servizio.
Etilomogia: l’uomo che funge da tramite
Il termine deriva da un ufficio di garanzia costituzionale istituito in Svezia nel 1809. Letteralmente esso significa "uomo che funge da tramite". In Italia è utilizzato, in particolare, in ambito bancario. Pur essendo previsto nella pubblica amministrazione dalle leggi 59 e 127 del 1997 (le cosiddette leggi Bassanini) esse non hanno avuto ancora una realizzazione compiuta per quanto riguarda il difensore civico. All’interno della dottrina giuridica l’istituto dell’Ombudsman e la sua evoluzione sono ancora fonte di discussione. Se parte di essa ritiene che si possa parlare di Difensore Civico in senso proprio soltanto a partire dal XIX secolo, prendendo quindi come riferimento il primo Ombudsman, quello nato in Svezia, esiste un’altra parte della dottrina che invece fa risalire questa particolare istituzione a tempi remoti.
L’Ombudsman nella storia
La ricerca storica sull’esistenza di figure istituzionalmente preposte, nel passato, a vigilare sul buon andamento dell’attività amministrativa e a tutelare le persone dagli abusi commessi dai funzionari pubblici, aiuta a comprendere meglio e ad inquadrare correttamente la figura del Difensore Civico. Lo studio della progressiva evoluzione storica dell’istituto evidenzia indubitabilmente che molte prerogative, riconosciute oggi all'Ombudsman, sono sorprendentemente affini e talvolta identiche a quelle di figure istituite presso molte città dell’Impero Romano sin dai primi secoli dell’era cristiana. Secondo alcuni, infatti, le prime figure pubbliche analoghe debbono essere riconosciute già nel III secolo d.C., con particolare riferimento sia agli έκδικτοι (ecdici) che ai σύνδικοι (syndici), funzionari collocati in uno spazio intermedio tra comunità locale e strutture periferiche dello Stato romano che esercitavano funzioni peculiari in gran parte molto simili a quelle attribuite attualmente all'Ombudsman. Questa istituzione romana era nota comunemente con il nome di Defensor Civitatis ed essa continuò ad essere presente nella cultura del tempo sino allo scomparire di entrambi gli imperi d’occidente ed oriente (in alcuni casi la figura del Defensor Civitatis rimase ancora all’interno dell’amministrazione, si pensi agli ostrogoti, ma successivamente andò oscurandosi).
Il XX Secolo
Nel corso del XX Secolo, la figura dell’Ombudsman ebbe un notevole successo e si diffuse nel mondo all’interno dei diversi ordinamenti statali, pur prendendo nomi differenti ed avendo qualche caratteristica funzionale differente. Si può dire che quello svedese sia stato il modello base su cui poi altri Stati hanno configurato quelle che l'Onu definisce Istituzioni di tutela dei diritti umani. Per quanto concerne il contesto europeo anche il Consiglio d’Europa in questi anni si è espresso più volte sull’opportunità di istituire un Ombudsman nazionale per gli Stati Europei (vedere l’Ombudsman europeo, in questo articolo). Inizialmente non vi fu accordo unanime su quale dovesse essere lo spettro d’azione del Difensore civico, anche perché vi erano diversi modi di rapportarsi alla stessa parola Ombudsman, la quale nel frattempo si era diffusa anche nel settore delle aziende private.
Nel corso del XX Secolo, la figura dell’Ombudsman ebbe un notevole successo e si diffuse nel mondo all’interno dei diversi ordinamenti statali, pur prendendo nomi differenti ed avendo qualche caratteristica funzionale differente. Si può dire che quello svedese sia stato il modello base su cui poi altri Stati hanno configurato quelle che l'Onu definisce Istituzioni di tutela dei diritti umani. Per quanto concerne il contesto europeo anche il Consiglio d’Europa in questi anni si è espresso più volte sull’opportunità di istituire un Ombudsman nazionale per gli Stati Europei (vedere l’Ombudsman europeo, in questo articolo). Inizialmente non vi fu accordo unanime su quale dovesse essere lo spettro d’azione del Difensore civico, anche perché vi erano diversi modi di rapportarsi alla stessa parola Ombudsman, la quale nel frattempo si era diffusa anche nel settore delle aziende private.
Oggi: un ponte tra cittadino e Amministrazione
L’istituto Ombudsaman è risultato avere caratteristiche abbastanza variabili nei diversi Stati. Anche per questo ha assunto diverse denominazioni nei vari paesi europei, basti pensare al francese “Mediateur” o allo spagnolo “Defensor de Pueblo”. Ciò è spiegabile osservando che le diversità culturali e sociali all’interno dei diversi Stati influenzano direttamente l'ordinamento giuridico e le sue modifiche. Detto questo è comunque utile sottolineare come l’Ombudsman sia diffuso (circa novanta Paesi) e, pur presentando caratteristiche marginalmente differenti, si configuri sostanzialmente sempre con le medesime finalità di garanzia e si prefigga sempre il compito di creare “il ponte” tra cittadino ed Amministrazione. Siamo chiaramente di fronte alla tipica impostazione democratico-costituzionale, dove si cercano sempre sistemi di pesi e contrappesi al fine di assicurare una tutela adeguata. Nel caso specifico poi, l’Amministrazione per lungo periodo è stata considerata come portatrice dell’interesse generale e per questo dotata di un potere e di un’autorità forte e difficilmente contestabile da parte del singolo. Semplificando, è molto più difficile per un individuo contestare un ente che rappresenta il bene comune senza cadere in una posizione, seppur assurda, di egoismo inaccettabile ed anzi censurabile. Di qui l’esigenza di modificare radicalmente il rapporto tra P.A. e cittadino, ponendo l’accento sul dialogo e l’interrelazione piuttosto che sul rapporto d’autorità.Ciò sia per evitare che i Pubblici Uffici abusino del potere loro conferito, sia per evitare un distacco sempre più accentuato tra cittadino ed istituzioni mancando uno dei principi fondamentali dello Stato di Diritto, ossia il senso civico diffuso nel rispetto delle regole e della convivenza pacifica. Il fine è quello di riattivare i meccanismi di partecipazione attiva, sia sociale che politica, al fine di contribuire alla diffusione del diritto nella sua forma educativa, capace tra l’altro di fornire le basi per l’integrazione culturale in un mondo multietnico e globalizzato.
L’istituto Ombudsaman è risultato avere caratteristiche abbastanza variabili nei diversi Stati. Anche per questo ha assunto diverse denominazioni nei vari paesi europei, basti pensare al francese “Mediateur” o allo spagnolo “Defensor de Pueblo”. Ciò è spiegabile osservando che le diversità culturali e sociali all’interno dei diversi Stati influenzano direttamente l'ordinamento giuridico e le sue modifiche. Detto questo è comunque utile sottolineare come l’Ombudsman sia diffuso (circa novanta Paesi) e, pur presentando caratteristiche marginalmente differenti, si configuri sostanzialmente sempre con le medesime finalità di garanzia e si prefigga sempre il compito di creare “il ponte” tra cittadino ed Amministrazione. Siamo chiaramente di fronte alla tipica impostazione democratico-costituzionale, dove si cercano sempre sistemi di pesi e contrappesi al fine di assicurare una tutela adeguata. Nel caso specifico poi, l’Amministrazione per lungo periodo è stata considerata come portatrice dell’interesse generale e per questo dotata di un potere e di un’autorità forte e difficilmente contestabile da parte del singolo. Semplificando, è molto più difficile per un individuo contestare un ente che rappresenta il bene comune senza cadere in una posizione, seppur assurda, di egoismo inaccettabile ed anzi censurabile. Di qui l’esigenza di modificare radicalmente il rapporto tra P.A. e cittadino, ponendo l’accento sul dialogo e l’interrelazione piuttosto che sul rapporto d’autorità.Ciò sia per evitare che i Pubblici Uffici abusino del potere loro conferito, sia per evitare un distacco sempre più accentuato tra cittadino ed istituzioni mancando uno dei principi fondamentali dello Stato di Diritto, ossia il senso civico diffuso nel rispetto delle regole e della convivenza pacifica. Il fine è quello di riattivare i meccanismi di partecipazione attiva, sia sociale che politica, al fine di contribuire alla diffusione del diritto nella sua forma educativa, capace tra l’altro di fornire le basi per l’integrazione culturale in un mondo multietnico e globalizzato.
Aspettando, in Italia, il vero mediatore difensore
Oggi, in Italia, esistono due tipi di Mediatori, di Ombudsman funzionanti: quello europeo e quello bancario (e poi la gente se la prende con le banche)! In ordine, presentiamo il Mediatore europeo e poi quello bancario.
Oggi, in Italia, esistono due tipi di Mediatori, di Ombudsman funzionanti: quello europeo e quello bancario (e poi la gente se la prende con le banche)! In ordine, presentiamo il Mediatore europeo e poi quello bancario.
Il Mediatore europeo
Il Mediatore europeo conduce indagini su casi di cattiva amministrazione nell’azione delle istituzioni ed organi comunitari. Il Mediatore è completamente indipendente ed imparziale. Dal 1° aprile del 2003, il Mediatore europeo è il professor P. Nikiforos Diamandouros, già difensore civico nazionale della Grecia. Il Mediatore europeo conduce indagini su casi di cattiva amministrazione nell’azione delle istituzioni ed organi dell’Unione Europea (Ue). Esempi di tali istituzioni sono la Commissione europea, il Consiglio dell’Unione europea e il Parlamento europeo. Esempi di organi che possono essere oggetto di indagine da parte del Mediatore europeo sono la Fondazione europea per la formazione professionale e l’Agenzia europea dell’ambiente. Solo la Corte di giustizia ed il Tribunale di primo grado, nell’esercizio delle loro funzioni giurisdizionali, non rientrano nella giurisdizione del Mediatore. Il Mediatore normalmente conduce le sue indagini sulla base di denunce, ma ha anche la possibilità di aprire indagini di propria iniziativa. Il Mediatore non può aprire indagini nei confronti di: autorità nazionali, regionali o locali degli Stati membri, anche nel caso in cui le denunce siano relative a materie comunitarie. Esempi di queste autorità sono ministeri, agenzie statali o regionali e consigli locali; autorità giudiziarie e difensori civici. Il Mediatore europeo non é uno strumento di appello contro le decisioni di tali autorità nazionali; imprese e privati cittadini. Allora che tipo di denunce può trattare? Il Mediatore indaga su casi di cattiva o carente amministrazione. Tali casi si verificano quando un’istituzione comunitaria non agisce nel rispetto della legge, non rispetta i principi della buona amministrazione oppure viola i diritti umani. Alcuni esempi sono: irregolarità amministrative; ingiustizia; discriminazione; abuso di potere; mancanza di risposta; rifiuto di accesso all’informazione; ritardo ingiustificato. Che risultati ci si può spettare? Il Mediatore può semplicemente informare l’istituzione denunciata lasciando ad essa la risoluzione del problema. Se il problema non è risolto in maniera soddisfacente nel corso delle indagini, il Mediatore cercherà di trovare una soluzione amichevole che elimini la cattiva amministrazione e soddisfi il denunciante. Se il tentativo di conciliazione fallisce, il Mediatore può formulare delle raccomandazioni all’istituzione al fine di risolvere il problema. Se l’istituzione non accetta la raccomandazione, il Mediatore può presentare una relazione speciale al Parlamento europeo. Chi può presentare una denuncia e come? I cittadini dell’Unione o residenti in uno Stato membro, nonché associazioni ed altri organismi con sede ufficiale nell’Unione possono presentare una denuncia al Mediatore europeo. Le denunce possono essere inviate per posta, fax o e-mail. Una guida per le denunce ed il relativo modulo sono disponibili sul sito web del Mediatore europeo. E se il Mediatore non può trattare la denuncia? Se il Mediatore non può trattare la denuncia – ad esempio perché riguarda istituzioni nazionali, regionali o locali degli Stati membri – farà comunque il possibile per risolvere il problema. Molto spesso ciò comporta il trasferimento del caso ad un membro del network europeo dei difensori civici oppure il consiglio di rivolgersi ad un tale membro. Fondato nel 1996, il network comprende tutti i difensori civici nazionali e regionali degli Stati membri dell’Ue, dei paesi candidati all’adesione all’UE, di Norvegia e Islanda nonché le commissioni per le petizioni nell’Ue. Esempi di casi in cui il Mediatore europeo ha aiutato il denunciante: Un cittadino ha presentato denuncia contro l’istituzione francese che gestisce i sussidi di disoccupazione. Con il consenso del denunciante, il Mediatore europeo ha trasferito il caso al Difensore civico francese, che ha trovato una soluzione al problema. Un cittadino polacco, disabile a seguito di un incidente stradale, ha denunciato che l’ente pensionistico nazionale aveva ingiustamente sospeso il pagamento della sua pensione. Con il consenso del denunciante, il caso è stato trasferito al Difensore civico polacco. Cittadini spagnoli hanno chiesto all’Unione europea e alle autorità nazionali di occuparsi del problema dell’immigrazione illegale proveniente dal Nord Africa. Considerato che la questione non rientrava nel suo mandato, il Mediatore ha consigliato ai denuncianti di rivolgersi al Difensore civico spagnolo, per quanto riguarda la richiesta alle autorità nazionali, e di presentare una petizione al Parlamento europeo, che ha poteri legislativi ed investigativi utili ai fini della risoluzione della questione a livello europeo.
Esempi di casi che il Mediatore europeo ha risolto.
Dopo l’intervento del Mediatore, la Commissione europea ha provveduto finalmente a retribuire un giornalista scientifico tedesco, spiegando le ragioni del ritardo e pagando gli interessi di mora. La Commissione ha dichiarato inoltre di aver preso provvedimenti per accelerare i pagamenti. Il denunciante ha successivamente confermato di essere stato pagato entro 30 giorni per i servizi resi in adempimento del suo contratto. L’Ufficio Europeo per la Selezione del Personale (EPSO) ha accettato di chiarire le informazioni fornite ai candidati nei concorsi concernenti i test di preselezione e di ammissibilità. Ciò è risultato a seguito della richiesta di un cittadino ungherese che aveva preso parte ad un concorso per assistenti traduttori. Il Mediatore europeo ha ritenuto che fornire ulteriori chiarificazioni avrebbe aiutato ad evitare malintesi ed a migliorare il rapporto con i candidati. Il Mediatore ha criticato il Consiglio per non aver trattato adeguatamente una richiesta di accesso pubblico ai documenti. Ciò è risultato a seguito di un’inchiesta che ha rivelato, contrariamente a quanto inizialmente asserito dal Consiglio, che altri documenti rilevanti esistevano e potevano essere consultati. A seguito dell’intervento del Mediatore, al denunciante è stato garantito l’accesso ai documenti aggiuntivi.
Dopo l’intervento del Mediatore, la Commissione europea ha provveduto finalmente a retribuire un giornalista scientifico tedesco, spiegando le ragioni del ritardo e pagando gli interessi di mora. La Commissione ha dichiarato inoltre di aver preso provvedimenti per accelerare i pagamenti. Il denunciante ha successivamente confermato di essere stato pagato entro 30 giorni per i servizi resi in adempimento del suo contratto. L’Ufficio Europeo per la Selezione del Personale (EPSO) ha accettato di chiarire le informazioni fornite ai candidati nei concorsi concernenti i test di preselezione e di ammissibilità. Ciò è risultato a seguito della richiesta di un cittadino ungherese che aveva preso parte ad un concorso per assistenti traduttori. Il Mediatore europeo ha ritenuto che fornire ulteriori chiarificazioni avrebbe aiutato ad evitare malintesi ed a migliorare il rapporto con i candidati. Il Mediatore ha criticato il Consiglio per non aver trattato adeguatamente una richiesta di accesso pubblico ai documenti. Ciò è risultato a seguito di un’inchiesta che ha rivelato, contrariamente a quanto inizialmente asserito dal Consiglio, che altri documenti rilevanti esistevano e potevano essere consultati. A seguito dell’intervento del Mediatore, al denunciante è stato garantito l’accesso ai documenti aggiuntivi.
Come si può contattare il Mediatore europeo?
Mediatore europeo1 Avenue du Président Robert Schuman CS 30403FR - 67001 Strasbourg Cedex Tel. +33 (0)3 88 17 23 13 Fax +33 (0)3 88 17 90 62.
Ulteriori e più dettagliate informazioni sul lavoro del Mediatore europeo sono disponibili sul sito web: http://www.ombudsman.europa.eu/
Dove rivolgersi in alternativa?
Se ha un problema con l’amministrazione nazionale, regionale o locale, lei potrebbe contattare i relativi difensori civici. I loro indirizzi sono disponibili sul sito web del Mediatore europeo oppure potranno essere richiesti per telefono all’ufficio del Mediatore europeo. Per questioni relative all’Unione europea, può inoltre telefonare ad EUROPE DIRECT, il cui numero gratuito è:Tel. 00 800 6 7 8 9 10 11 oppure accedere al sito web: http://europa.eu/
L'Ombudsman bancario
Il ruolo L'Ombudsman bancario è nato nel 1993 attraverso una circolare dell'ABI, seguita a un accordo tra le banche. Al contrario di quanto potrebbe suggerire il nome, non è una persona fisica ma un organismo collegiale composto da un Presidente (nominato dal Governatore della Banca d’Italia) e da quattro componenti (nominati secondo precisi criteri di rappresentanza dal presidente dell’ABI.Il Presidente dura in carica cinque anni con mandato rinnovabile una sola volta, mentre quello degli altri membri del collegio dura tre anni e è rinnovabile una sola volta.Al collegio è possibile rivolgersi quando si ritiene che il servizio ricevuto dalla propria banca non sia stato adeguato e, allo stesso modo, si ritiene che anche l’ufficio reclami preposto dalla stessa banca non sia stato in grado di fornire opportune risposte alle tue rimostranze. La procedura per i ricorsiOccorre inviare all’ombudsman una raccomandata con ricevuta di ritorno, specificando il contenuto della controversia e allegando la necessaria documentazione. La procedura è del tutto gratuita, salvo le spese di corrispondenza.
Se ha un problema con l’amministrazione nazionale, regionale o locale, lei potrebbe contattare i relativi difensori civici. I loro indirizzi sono disponibili sul sito web del Mediatore europeo oppure potranno essere richiesti per telefono all’ufficio del Mediatore europeo. Per questioni relative all’Unione europea, può inoltre telefonare ad EUROPE DIRECT, il cui numero gratuito è:Tel. 00 800 6 7 8 9 10 11 oppure accedere al sito web: http://europa.eu/
L'Ombudsman bancario
Il ruolo L'Ombudsman bancario è nato nel 1993 attraverso una circolare dell'ABI, seguita a un accordo tra le banche. Al contrario di quanto potrebbe suggerire il nome, non è una persona fisica ma un organismo collegiale composto da un Presidente (nominato dal Governatore della Banca d’Italia) e da quattro componenti (nominati secondo precisi criteri di rappresentanza dal presidente dell’ABI.Il Presidente dura in carica cinque anni con mandato rinnovabile una sola volta, mentre quello degli altri membri del collegio dura tre anni e è rinnovabile una sola volta.Al collegio è possibile rivolgersi quando si ritiene che il servizio ricevuto dalla propria banca non sia stato adeguato e, allo stesso modo, si ritiene che anche l’ufficio reclami preposto dalla stessa banca non sia stato in grado di fornire opportune risposte alle tue rimostranze. La procedura per i ricorsiOccorre inviare all’ombudsman una raccomandata con ricevuta di ritorno, specificando il contenuto della controversia e allegando la necessaria documentazione. La procedura è del tutto gratuita, salvo le spese di corrispondenza.
Ecco l’indirizzo: Ombudsman - Giurì bancariovia IV Novembre 114, 00186 Roma.
Possono essere sottoposte all’attenzione dell'Ombudsman soltanto controversie:che non siano state già portate all’esame dell’Autorità giudiziaria, di un collegio arbitrale o di un organismo conciliativo;che riguardino questioni quantificabili in un valore non superiore a 50.000 euro; il cui contenuto sia già stato sottoposto all’esame dell’Ufficio Reclami della banca o dell’intermediario ma senza risposta, o con risposta in tutto o in parte sfavorevole;per le quali si è proposto reclamo all'ufficio competente ma, anche se il ricorso è stato accolto, non c'è stata attuazione nei termini indicati;che non risalgano a periodi precedenti a un anno. Nel caso il cittadino si rivolga in prima istanza all’ombudsman bancario, senza aver proposto reclamo alla banca o all’intermediario, sarà lo stesso ombudsman a far trasmettere a questi ultimi i il ricorso. In tal modo si sanerà l’irregolarità procedurale e la pratica potrà riprendere il suo normale corso.La decisioneL’Ombudsman decide entro 90 giorni dalla data di ricezione della richiesta di intervento. La decisione deve essere motivata e comunicata mediante lettera raccomandata alle parti, che sono tenute ad adempiere nei termini indicati.Qualora venga a conoscenza che la banca o l’intermediario non si sono conformati alla decisione resa, l’ombudsman assegna un termine per provvedere, decorso il quale l’inadempienza viene resa nota a mezzo stampa, a spese della banca o dell’intermediario inadempiente.
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